Działanie władz lokalnych reguluje wiele aktów prawnych, począwszy od ustawy o samorządzie gminnym z 1990 roku, przez ustawę o samorządzie powiatowym z 1998 roku, a skończywszy na specjalnej ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy, zwanej też ustawą warszawską, z 2002 roku. Ta ostatnia wprost definiuje stołeczny charakter Warszawy, określając szereg zadań zlecanych przez administrację rządową, a związanych z zapewnieniem odpowiednich warunków do funkcjonowania w mieście naczelnych i centralnych organów państwa, przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych oraz organizacji międzynarodowych, przyjmowania delegacji zagranicznych oraz funkcjonowania urządzeń publicznych o charakterze infrastrukturalnym, mających znaczenie dla stołecznych funkcji miasta.

Prezydent gospodarz czy polityk?

Właśnie wspomniane stołeczne funkcje, których efektem jest przenikanie się świata wielkiej polityki z codziennością, z jaką muszą na co dzień mierzyć się prezydenci, burmistrzowie czy wójtowie wielu polskich miast i gmin, powodują, że pozycja włodarza Warszawy jest wyjątkowa. Pozycja, która – tak jak w przypadku Lecha Kaczyńskiego czy Rafała Trzaskowskiego – pozwala wziąć udział w grze o prezydenturę Polski. Styczność z wielką polityką, spotkania z akredytowanymi w Warszawie dyplomatami i przedstawicielami organizacji międzynarodowych powodują, że włodarze miasta czasem lubią zakładać „międzynarodowe buty”. Widać to doskonale na przykładzie prezydenta Trzaskowskiego, który świetnie, m.in. dzięki bardzo dobrej znajomości kilku języków obcych, odnajduje się na tzw. salonach, lubi komentować bieżącą politykę zagraniczną i wewnętrzną Polski, natomiast do tak przyziemnych spraw jak remonty dróg, wolne tempo przyjmowania planów miejscowych czy nieskuteczność straży miejskiej odnosi się niemal ze znużeniem. Na taką pozycję prezydenta wpływ ma również silny mandat uzyskiwany w wyborach powszechnych. Prezydenta Warszawy w zarządzaniu miastem wspierają zastępcy, najczęściej merytoryczni, wieloletni pracownicy samorządu, dla których wiceprezydentura jest czymś w rodzaju zwieńczenia kariery samorządowej, a także ogromny, liczący kilka tysięcy osób, aparat urzędniczy ulokowany w ponad 40 biurach urzędu miasta oraz licznych jednostkach budżetowych.

Maszynka do głosowania

Teoretycznie wpływ na rządzenie Warszawą mają miejscy radni i radne. Jest ich łącznie sześćdziesięcioro. Wybierani są w dziewięciu wielomandatowych okręgach wyborczych, których granice dobierane są w dość specyficzny sposób, często powodujący, że pewne dzielnice mają w radzie ograniczoną liczbę reprezentantów lub nie mają ich w ogóle – takim przykładem jest okręg składający się z Pragi-Północ i Białołęki. Druga z dzielnic jest dwukrotnie większa od Pragi pod względem liczby ludności, a tym samym aktywnych wyborców, co w praktyce oznacza, że niemal wszystkie mandaty wędrują do mieszkańców Białołęki. Dodajmy, że obie dzielnice mają zupełnie inne problemy i potrzeby (w przypadku Pragi jest to degradacja tkanki mieszkaniowej, w przypadku Białołęki – braki w infrastrukturze oświatowej, drogach, sieci kanalizacyjnej). Jeszcze lepszym przykładem jest okręg składający się z Wesołej, Wawra i… Targówka, które to dzielnice rozdziela Rembertów.

„Szyte na miarę” granice okręgów wyborczych plus premiująca duże formacje metoda d’Hondta stosowana do przeliczania uzyskanych w wyborach głosów na mandaty prowadzą w Warszawie do tego, że skład rady miasta w pełni oddaje duopol PO-PiS, w praktyce bez szans na wprowadzenie reprezentantów innych formacji w wyborach (pewne zmiany zachodzą w trakcie kadencji). A że w Warszawie poza okresem prezydentury Lecha Kaczyńskiego Prawu i Sprawiedliwości było zawsze pod górę, nie może dziwić, że od lat w praktyce samodzielnie rządzi PO. Taka sytuacja, w której i prezydent i większość radnych są z jednej formacji, sprowadza de facto radę do roli maszynki do głosowania, o czym nieraz można się przekonać, przysłuchując się internetowym transmisjom z sesji. Niezależnie do tego, jakie byłyby postulaty PiS i radnych niezależnych, w 99 proc. głosowań górę biorą decyzje warszawskiego kierownictwa Platformy. A teoretycznie rada mogłaby dużo – w końcu to ona decyduje o warszawskim budżecie, a tym samym strukturze wydatków.

Dzielnice i osiedla

Oprócz reprezentantów na poziomie rady miasta warszawianki i warszawiacy mają swoich reprezentantów również na poziomie dzielnic, czyli jednostek pomocniczych. Stolica składa się z 18 dzielnic, a w każdej funkcjonuje rada dzielnicy, w skład której wchodzi od 15 do 28 radnych, wybieranych w wyborach na zasadach analogicznych jak radni miejscy. Łącznie to ponad 400 radnych dzielnicowych. Jeśli dodamy do tego radnych miejskich, wychodzi nam niebagatelna liczba 460 reprezentantów – to tyle co posłów w sejmie. Dla porównania w Nowym Jorku radnych jest 51, a w Los Angeles – tylko 15.

Czy rady dzielnic są potrzebne? W zasadzie ich główną prerogatywą jest wybór zarządu dzielnicy, czyli burmistrza i zastępców (od trzech do pięciu osób, w zależności od wielkości dzielnicy, przy czym zarządy trzyosobowe są w dzielnicach poniżej 100 tys. mieszkańców, a w tych powyżej tej liczby zarządy składają się z pięciu osób). Pozostałe kompetencje rad dzielnic są stricte opiniodawcze. Radni mogą też interweniować w sprawach ważnych dla mieszkańców, składając interpelacje. W praktyce regularnie robią to nieliczni radni. Na Pradze-Północ mamy np. do czynienia z radnymi, którzy w bieżącej kadencji (trwa od 2018 roku) do dziś nie złożyli ani jednej interpelacji.

Warszawa nie wykorzystuje również potencjału tkwiącego w swoistej samoorganizacji mieszkańców w ramach rad osiedli. Funkcjonowanie osiedli jako jednostek niższego rzędu, pomocniczych w stosunku do dzielnic, wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym z 1990 roku. W praktyce tylko połowa dzielnic Warszawy podzielona jest na osiedla, w obrębie których funkcjonują rady. Najprężniej proces ten przebiega na Pradze-Południe i w Śródmieściu, choć i tam ostatnie lata pokazały „zmęczenie materiału”. Pomocnicza, konsultacyjna rola osiedlowych samorządów i brak wpływu na takie kwestie jak alokacja budżetowych środków czy inwestycyjne priorytety zrażają zaangażowanych mieszkańców do działania. Najlepszym przykładem tego negatywnego trendu są tegoroczne wybory do rad dzielnic na Pradze-Południe, które w praktyce będą mogły się odbyć jedynie w dwóch z ośmiu osiedli. W pozostałych swoje kandydatury zgłosiło mniej osób niż jest miejsc w radzie.

Oczywiście w odróżnieniu od rady miasta i rad dzielnic praca w radach osiedli ma całkowicie społeczny charakter i może w braku wynagrodzenia należy upatrywać spadku zainteresowania tą formą działalności obywatelskiej. Drugim problemem jest brak wsparcia „starszych” rad, a może niechęć przed tworzeniem sobie konkurencji. Prężni radni osiedli, rozpoznawalni na lokalnym poziomie, mogliby przecież rzucić rękawicę starszym kolegom i koleżankom z rad dzielnic w kolejnych wyborach, bogatsi o pierwsze doświadczenia samorządowe. Tym należy najpewniej tłumaczyć casus północnopraski, gdzie po konsultacjach dotyczących tworzenia nowych rad osiedli kilka lat temu radni dzielnicy nabrali wody w usta odnośnie nadania temu procesowi dalszego biegu. Oczywiście obwiniając za wszystko pandemię.

Czy się stoi, czy się leży

Radni miejscy i dzielnicowi są wynagradzani. Otrzymują tzw. diety, czyli w praktyce środki, które stanowić mają wyrównanie za czas poświęcony na pracę obywatelską. Diety są nieopodatkowane i wynoszą miesięcznie od ok. 2 tys. zł (radni dzielnic) do ok. 2,6 tys. zł (radni miejscy). W przypadku wielu osób dieta radnego stanowi znaczące źródło dochodów. Przykładowo enfant terrible północnopraskiego samorządu Jacek Wachowicz zgodnie z oświadczeniem majątkowym nie ma innych źródeł dochodów niż dieta radnego. Gdy patrzy się na aktywność radnych sprowadzającą się w najlepszym przypadku do biernego udziału w sesjach rad czy merytorycznych komisji, bez zabierania głosu czy nawet zadawania pytań, aktualne zdaje się znane jeszcze z PRL porzekadło, które, parafrazując, można sprowadzić do zwrotu: „Czy się stoi, czy się leży, dieta radnemu się należy”.

To jednak nie wszystko. Wielu radnych zatrudnianych jest w różnych samorządowych agendach, jednostkach budżetowych takich jak ZGN-y, DOSiR-y czy miejskich spółkach. Wszystko zgodnie z funkcjonującą w amerykańskich realiach zasadą „spoils system” (system łupów), dzięki której rządzący obsadzają część podległych sobie instytucji. To z kolei prowadzi do naruszenia w praktyce zasady incompatibilitas, zgodnie z którą pewnych funkcji publicznych nie wolno sprawować tej samej osobie. Bo czyż nie jest dziwna sytuacja, w której prace ZGN-u czy DOSiR-u ocenia zatrudniony w tych jednostkach radny czy radna? A właśnie tak jest na Pradze-Północ w przypadku dwójki radnych lokalnego klubu „Kocham Pragę”. Oczywiście jest to legalne, dopóki te osoby nie będą formalnie kierować tymi jednostkami …

Listki figowe?

Częścią warszawskiego uniwersum politycznego są również społeczne rady reprezentujące określone grupy mieszkańców. Zarówno na poziomie miasta, jak i w dzielnicach mamy do czynienia z dwoma takimi radami – radą seniorów i radą młodzieżową. Pierwsza, jak nazwa wskazuje, reprezentuje interesy seniorów, druga – środowisk szkolnych. I jedna, i druga to w praktyce listki figowe służące rządzącym do pozyskiwania opinii i poparcia określonej polityki. Podobną rolę sprawują komisje dialogu społecznego, czyli reprezentacje organizacji pozarządowych funkcjonujące przy wybranych miejskich biurach oraz dzielnicach. Pełnią funkcję konsultacyjną w sprawach dotyczących NGO.

Reforma czy deforma?

Jak ten stan rzeczy zmienić? Personalnie i z pozycji legislacyjnej. Personalnie, czyli poprzez czynny i bierny udział w wyborach samorządowych – niestety wybory samorządowe, mimo że dotykają spraw najbliższych mieszkańcom, od lat cieszą się najniższym zainteresowaniem, a tym samym słabą frekwencją. Również poprzez udział w sesjach rad czy pracach komisji. Poprzez odwiedzanie radnych na dyżurach czy kontakt w mediach społecznościowych i wymaganie od nich pracy na rzecz lokalnych społeczności. Tyle może zrobić każdy mieszkaniec Warszawy.

Więcej mogą zrobić politycy, grupy lobbingowe czy obywatelskie think tanki. Ci pierwsi próbowali w 2017 roku – właśnie wtedy pojawił się projekt ustawy o metropolii warszawskiej autorstwa PiS. Rządzący uznali, że skoro w samej Warszawie wygrać im trudno, spróbują zmienić reguły gry, powołując do życia warszawską metropolię, a de facto powiększając okręgi wyborcze o podwarszawskie gminy. Całość oczywiście odpowiednio uzasadniono potrzebami związanymi z usprawnieniem procesu zarządzania czy poprawą transportu publicznego. Na fali protestów środowisk samorządowych z projektu zrezygnowano.

Inny pomysł jesienią ubiegłego roku przedstawili działacze Mazowieckiej Wspólnoty Samorządowej. To środowisko tzw. bezpartyjnych samorządowców – część z nich w przeszłości była związana z różnymi partiami politycznymi, a od kilku lat próbuje kreować się na „trzecią siłę”. Pomysł „bezpartyjnych” jest prosty. Chcą ulepszyć ustawę warszawską… wzmacniając pozycję dzielnic. Jest to wypadkowa sytuacji, w której to środowisko polityczne kontestuje wiele decyzji prezydenta Trzaskowskiego, co w obecnych ramach prawnych sprowadza się co najwyżej do werbalnych protestów.

Oczywiście „bezpartyjni” nie byliby sobą, gdyby przy okazji nie spróbowali pozałatwiać różnych interesów. I tak w propozycji zmian legislacyjnych wpisali liczbę członków zarządów dzielnic na poziomie od trzech do pięciu osób, niezależnie od wielkości dzielnicy. Co to w praktyce oznacza? Ano więcej politycznych, dobrze płatnych synekur, przydzielanych w ramach różnych koalicyjnych umów. Proponują również, by to rady dzielnic ustalały pensje, a nawet decydowały o nagrodach finansowych dla członków zarządu. Nietrudno sobie wyobrazić, że przy stabilnej większości rządzącej te środki będą płynąć hojnym strumieniem.

Autorzy enumeratywnie wskazali również zakres działań, które miałyby pozostać w kompetencji dzielnic. To m.in. zarządzenie ulicami gminnymi i ruchem na nich (pokłosie sporów z miastem o rozszerzenie strefy płatnego parkowania na Pradze czy Ochocie), kompetencje kadrowe, w tym powoływanie i odwoływanie szefów różnych jednostek samorządowych działających w dzielnicach (dziś ich szefem jest prezydent) – czyli w praktyce etaty dla działaczy – czy przygotowywanie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (w końcu to dzielnice najlepiej znają potrzeby inwestorskie na swoim terenie). Do tego dość duża swoboda, jeśli chodzi o decyzje dotyczące wydatkowania środków na poziomie dzielnic, przy jednoczesnym obowiązkowym mechanizmie subsydiowania z budżetu miasta w postaci środków wyrównawczych.

Trudno powiedzieć, jakie będą dalsze losy tego projektu – na razie jest w sejmowej komisji ds. petycji. Jedno jest pewne: ustrój Warszawy wymaga zmian, ale ich kierunek i zakres powinien być wynikiem szerokich konsultacji oraz porozumienia wszystkich osób i środowisk, którym zależy na sprawniejszym zarządzaniu miastem i jego zrównoważonym rozwoju w kontekście wyzwań współczesności.